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完善我国财政支出绩效评价的对策建议

来源::未知 | 作者:admin | 本文已影响

进入新世纪,随着石油等不可再生能源的日益紧张,建设资源节约型社会已经迫在眉睫。节约资源,不是简单地控制资源的投入,而是要注重资源的使用效益,力求“花小钱,办大事”。从财政的角度来看,节约资源,意味着要讲究财政支出的绩效,提高支出效率,实现财政资源配置效率最大化。当前财政支出占GPD的比重越来越大,它的任何一个细微调整都将对某个领域产生举足轻重的作用,它的一举一动都与全体公民的利益休戚相关。面对这么巨额的资产,不论是什么性质的国家,都必须建立一套科学的财务管理体系来运作和经营,以实现最大的效益。

  近年来,我国先后进行了部门预算、会计委派、国库集中支付和政府采购等一系列财政支出领域的改革,取得了一定的成效。主要表现为预算执行得到了强化,支出效率显著提高。但距离建立公共财政体制,实现财政资源配置效率最大化的目标还有很长的路要走,特别是财政支出绩效管理的理论和实践较为滞后,严重影响了我国财政支出效率的进一步提高。因此,大力推进财政支出绩效评价,不断提高财政支出管理水平已成为当务之急。
  
  一、我国财政支出绩效评价的现状
  
  1.积极开展试点工作,为全面推行财政支出绩效评价积累经验。早在1949年美国就提出了绩效预算改革的设想。1951年美国联邦预算局据此编制了基于政府职能的联邦政府预算,第一次明确地使用了“绩效预算”概念,为日后开展财政支出绩效评价打好基础。1982年,英国政府公布了著名的“财务管理新方案 ”,开创了绩效评估实践的先河。[1]与西方发达国家相比,我国的财政支出绩效评价工作起步较晚。近年来,随着我国社会主义市场经济体制的不断完善,财政在经济管理中的资源配置和调节作用越来越突出。为了适应形势的发展,财政部提出了“积极探索建立财政支出绩效评价工作体系”的工作思路。2001年湖北省率先在该省的恩施土家族苗族自治州选取了5家单位进行试点,拉开了我国财政支出绩效评价试点工作的序幕。次年,又在全省范围扩大试点,湖南、河北、福建等地也相继进行了小规模试点,积累了一些经验。
  2.确定了开展财政支出绩效评价工作的原则。一是坚持公正、客观原则。保证项目决策的科学性和绩效评价结果的真实性。二是坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合原则。[2]对于公共产品和公共服务,在讲求社会效益和经济效益统一的同时,要更加注重社会效益和生态效益,特别是经济社会发展和城乡协调发展的项目。三是坚持定量分析与定性分析相结合的原则。以定量分析为主,结合定性分析科学地进行评价。
  3.科学地划分评价对象。按照财政支出绩效评价主、客体的不同,将财政支出绩效评价的对象分为财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价和财政支出综合绩效评价四类。
  4.摸索出一套财政支出绩效评价指标体系和评价标准。评价指标是财政支出效益评价的载体,也是财政支出效益评价内容的外在表现。现在已经形成共识的是财政支出绩效评价指标体系主要由财政投资性支出评价指标、财政政府运转支出评价指标、政府采购支出评价指标、财政社会保障支出评价指标、财政科学事业支出评价指标、财政教育事业支出评价指标、财政卫生事业支出评价指标、财政支农支出评价指标等几类指标组成。评价标准则是对评价对象进行科学分析、评判的标尺,可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准,并且每一类指标都有相应的评价标准。
  5.逐步形成一系列实用的财政支出绩效评价方法。主要有成本—效益分析法、因素分析法、专家评审法等。[3]
  
  二、现行财政支出绩效评价存在的误区
  
  由于项目效益比较容易量化,项目绩效评价的可操作性强,各地进行绩效评价尝试时大都先从项目绩效评价入手。纵观各试点地区的做法,可以发现普遍存在着几点误区:
  1.“重脚轻头”,注重事后“结果”的评价而轻视事前“源头”的把关,把项目绩效评价的重点放在项目完工后的“问效”上。[4]然而,作为政府管理经济事务和实施宏观调控的手段之一,政府部门预算的编制和批复都必须经过一套严格的程序,具有“铁预算”的特点,一经批复,如无特殊情况不得追加、调整或变更。因此,在预算审批阶段对所有项目进行的预期绩效的评估和比较才是重中之重。
  2.割裂了项目预期目标与项目实施结果的联系。没有把项目实施的结果与目标进行对比,造成“结果”与“目标”脱节。项目预期绩效的评估,包括可行性研究、项目目标的确定等只作为一种“要钱”的手段,而没有真正融入绩效评价体系当中。
  3.项目绩效评价较为片面。只注重局部,不注重整体;或只看重短期效益,不放眼未来,没有用发展的眼光看问题,导致评价的结果不能真实地反映项目的绩效。[5]有些项目就其在局部或者短期的作用和地位而言,也许不显山露水,但相对于全局,或从长远来看,对整个地区日后的经济发展却起着举足轻重的作用。就好比一部机器中的一颗螺丝钉,单就其价值进行衡量,不值几个钱,但一旦没有它,整个机器都难以正常运转。
  4.会计核算基础带来的误区。由于行政事业单位会计的核算基础是收付实现制,财政资金的使用不进行核算成本,经济效益难以评定,导致许多地区把财政支出绩效评价的侧重点放在支出的“效率”而非“效益”上,使绩效评价名不副实。

三、完善我国财政支出绩效评价的对策建议
  
  1.从源头上把好关。根据我国预算编制的规律,特别是预算一经批复即成定局的特点,把项目绩效评价的重点前移,移到项目预算申报和审核过程之中,也就是要轻脚而重头。一是要结合本年度政府提供公共产品的总体目标和本地区经济、社会的发展规划进行评审;二是借鉴市场经济发达国家的做法,根据部门的职能和项目的内容,结合项目对社会、经济的实际影响和项目的可持续性等方面,合理确定项目的预期目标,这些预期目标就是项目安排的参照标准;三是建立跨部门的项目评价体系,不仅要对同一部门的不同项目进行评价,还要对各部门之间的项目进行横向比较,根据项目的轻、重、缓、急来确定预算优先安排的项目。
  2.建立以成果为导向,以追求最大绩效为根本目标,以实现既定绩效目标为根本要求的绩效预算管理模式,加强“结果”与“目标”的有机对比。项目的预期目标,不仅应该作为项目安排的依据,还应当是项目完工后绩效评价的主要参照标准。通过将依照各项绩效评价指标计算出来的结果与这些标准进行比较来衡量项目的实施效果。作为评价结果的重要依据,撇开项目的预期目标谈财政支出绩效评价如无源之水,无本之木。
  3.建立一套科学的综合评价体系。由于财政支出范围广泛,既包括直接的、有形的、现实的支出,也包括间接的、无形的、预期的支出;支出效益既要考虑经济效益,又要考虑社会效益、生态效益;既要考虑短期效益,又要考虑长远利益;既要考虑直接效益,又要考虑间接效益。因此,必须改变观念,树立大局观、发展观,建立一套科学的综合评价体系,该体系不仅要考虑经济效益,还要涵盖社会效益和生态效益;不仅要考虑局部效益还要兼顾整体效益;不仅要能够评价短期效益,更重要的是能够评估长远效益,做到这几者的有机结合。
  
 4.引入权责发生制准确核算项目成本,为评价项目经济效益提供必要的信息。当前西方各国的政府会计或多或少都引入了权责发生制,欧洲大多数政府都采用权责发生制进行某种形式的产出计量,而且不同程度地确认为预算的组成部分。在德国,大部分地方政府已部分引入了权责发生制,实行权责发生制与收付实现制并行的双轨制,其中巴伐利亚州的慕尼黑市、纽伦堡市等都在积极进行相应的改革,对可以量化成本的公共服务领域,包括居民供水、垃圾的运送和处理等项目使用权责发生制进行核算。我国可以借鉴西方国家的先进做法,采取先易后难的方式,先选取部分项目进行试点,待成熟后再行铺开。
  5.建立健全的财政支出绩效评价体系。进行财政支出绩效评价,最终目的是为了提高财政支出效益?因此财政支出绩效评价体系还必须包括绩效评价信息反馈制度、激励机制和奖惩制度等内容。一方面通过绩效评价信息反馈制度及时了解各项目的实施情况和实施效果;另一方面通过建立激励机制和奖惩制度,改变现行预算制度只重视资金分配、不重视资金使用的状况。首先,把对项目预期目标的绩效评价结果作为预算编制和批复的重要依据,从源头上控制没有绩效和低绩效的项目;其次,实现财政预算管理上的两个转变,即预算拨款由传统的按预算拨款转为按绩效拨款,从过去对预算的重过程管理转变为重结果管理;第三,将本年度绩效评价的结果作为下年度预算安排的重要依据。
  6.积极探索财政支出绩效评价模式。考虑到财政支出绩效评价工作的复杂性且刚刚起步,与此相关的法律法规等制度的建立和完善还需要相当长的时间,迅速彻底地建立科学完整的财政支出绩效评价体系尚不具备条件。因此,我国的财政支出绩效评价工作应采取循序渐进的实现方式,由易到难、由重点到一般逐步展开,坚持定性评价和定量评价、事前评价与事后评价、定期评价和经常性评价、当前评价与长远评价、自我评价与外部评价相结合,形成评价工作制度。
  
  参考文献:
  [1] 吕小艇,俞元鹉.建立绩效预算评价体系的研究[J].预算管理会计月刊,2004,(5).
  [2] 财政部.中央政府投资项目预算绩效评价工作指导意见[].财建[2004]729号文件,2005-01-14.
  [3] 朱志刚.财政支出绩效评价研究[M].北京:中国财政经济出版社,2003.
  [4] 吴进伟,黄武.对项目绩效预算的几点思考[J].财政大讨论文集,2005,(6).
  [5] 建立财政支出绩效评价体系研究[DB/OL].http://finance.memail.net/041105/129?5?161967?00.shtml,2004-11-05.


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